& ANALISIS DE CONSTITUCIONALIDAD Y/O
LEGITIMIDAD DE ALGUNOS ARTICULOS
DEL DECRETO LEGISLATIVO 1053 LEY GENERAL
DE ADUANAS:
III 1.- COMENTARIOS A LA DELEGACION PARA
LEGISLAR EN LA MATERIA
No obstante que, de la lectura de la
parte considerativa de la Ley General de Aduanas Decreto Legislativo 1053 puede
apreciarse en su redacción una transgresión a los parámetros establecidos en el
artículo 2.2.2 de la ley 29157, pues debió referirse y circunscribirse a
desarrollar lo establecido por su artículo 2.2.1 “Facilitación del comercio” en
la parte que le corresponde y; que, sin embargo, el poder ejecutivo no lo
mencionó en su texto introductivo ni tampoco se cirscuncribió a él y; que, en
lugar de emitir una norma específica sobre el capítulo 5 del TLC y su protocolo
de enmienda denominado “Administración
Aduanera y Facilitación del Comercio”, o modificar la legislación anterior y; que, en vez de ello, el Poder
Ejecutivo optó por redactar una nueva
Ley General de Aduanas, no estimamos
pertinente, en esta parte introductoria,
objetar las formas inconstitucionales
del mencionado Decreto Legislativo 1053, como mas adelante si lo haremos.
Empero, ya que el Poder Ejecutivo optó por
redactar una nueva Ley General
de Aduanas, la cual contiene tantos o mas errores y arbitrariedades que la Ley
que derogó, es menester hacer una relación detallada y explicada de los mismos
para tratar que el Tribunal Constitucional declare su inaplicabilidad en lo que
sea pertinente.
&
ARTICULOS INCONSTITUCIONALES O ILEGALES DEL D.L.1053
Por
considerar al ARTICULO 189° en su segundo párrafo, como el más
emblemático en orden de arbitrariedad de todo el articulado de dicha Ley, este
será visto en primer término y trataremos de demostrar su inconstitucionalidad
por la forma y por el fondo.
Posteriormente seguiremos con el ARTICULO 2° definicion de :
“Declaración Aduanera”, de “Declarante” y de “Destinación Aduanera”; ARTICULO
19° “obligaciones” incisos a) b) c) y d); ARTICULO 151° párrafo final intereses moratorios a tributos; ARTICULO
192° Infracciones: Literal b) numerales 4.- y 5.-, literal c) en su
totalidad, que guardan cierta relación entresi. Luego veremos el ARTICULO 193° que versa sobre intereses
moratorios a las multas ; y seguidamente
sobre el régimen de incentivos de los ARTICULOS:
200°,201°,202°; y por último
trataremos el ARTICULO 204° que
trata la gradualidad de sanciones por Resolución de la Administración Aduanera.
VI .- COMENTARIOS SOBRE LA ILEGITIMIDAD Y/O INCONSTITUCIONALIDAD
DE
ALGUNOS ARTICULOS DEL DECRETO LEGISLATIVO 1053
PRIMERO.- Con la finalidad de analizar el
segundo párrafo del artículo 189° del
Decreto Legislativo 1053 es menester transcribir el mencionado artículo:
Artículo 189º.- Determinación de
la infracción
“La infracción será determinada
en forma objetiva y podrá ser sancionada,(..), o inhabilitación para ejercer
actividades”.
“La Administración Aduanera aplicará las sanciones por la comisión de
infracciones, de acuerdo con las Tablas que se aprobarán por Decreto Supremo.”
De la lectura del SEGUNDO párrafo citado podemos
advertir con claridad la violación a la Constitución por la forma:
1.- Porque la ley 29157 delegó al
Poder Ejecutivo facultad de legislar sobre materias específicas con la
finalidad de facilitar la implementación
del Acuerdo de Promoción Comercial con Estados Unidos. En tal sentido el
producto de la delegación de facultades solamente debía contemplar las
facilidades al comercio que ADUANAS prestaría para cumplir con el TLC
Perú-Estados Unidos, que fácilmente pudo haberse realizado mediante legislación
específica o modificando los artículos pertinentes de la Ley de Aduanas
anterior sin necesidad de promulgar un nuevo dispositivo con carácter de “Ley
General”. En vista de esto se puede
apreciar que el poder ejecutivo ha rebasado los límites impuestos por la ley
29157 violando así la especificidad establecida en el Art. 104° de la
Constitución Política, pues dicha ley 29157 no autorizó al poder ejecutivo
a legislar en materia sancionatoria. Materia que, obviamente, no tiene nada que la
pueda relacionar con las facilidades al comercio a que se contrae dicha ley
delegatoria de facultades legislativas.
En tal caso se habría desconocido el “principio de unidad de materia en la ley”, porque el debate del dictamen del caso debió haber versado
sobre una determinada materia de comercio exterior en general y, en cambio, se
ha dado espacio inoportuna e inopinadamente a una disposición sancionatoria en
particular, mediante norma infralegal, subrepticiamente introducida en la
segunda parte del Artículo 189° la cual, no obstante su relación derivada del
tema central del proyecto de Decreto Legislativo, sobre “facilidades al
comercio”, respondería en realidad a una materia distinta con su propia reserva de ley, sobre la cual no habría existido debate ni
posibilidad efectiva de que el mismo se realizase debido a que tal función se
sub-delegó directamente a la Administración Aduanera, repitiéndose lo sucedido
en Diciembre de 1995, con la segunda parte del Artículo 102° del Decreto
Legislativo N° 809 que se publicó quebrando todos los cánones en cuanto a
función legislativa sancionatoria se refiere, pues hasta antes de ese momento las
sanciones se imponían mediante Decretos Legislativos en el mismo cuerpo de la
Ley de Aduanas, normalmente aceptados
por el Congreso de la República, como los DD.LL. 503 y 722.
En
la misma línea cuando decimos respetar el principio, “de unidad de materia en la ley”, que hemos compendiado de la Corte
Constitucional de Colombia, significa:
“Significa que
todas las disposiciones o artículos que integran una ley deben guardar
correspondencia conceptual con su núcleo temático, el cual a su vez se deduce
del título de la misma. En ese sentido, la unidad de materia contribuye a
consolidar el principio de la seguridad jurídica porque, por un lado asegura la
coherencia interna de las leyes, las cuales no obstante que pueden tener
diversidad de contenidos temáticos, deben contar siempre con un núcleo de
referencia que les de unidad y que permita que sus disposiciones se interpreten
de manera sistemática, y por otro, evita que se introduzcan subrepticiamente
textos contrarios a su espíritu y que, sobre la misma materia se multipliquen
las disposiciones, en distintos cuerpos normativos, con el riesgo de que se
produzcan inconsistencias, regulaciones ocultas e incertidumbre para los
operadores jurídicos”.
Empero,
en el supuesto negado que, por la amplitud y generalidad de la delegación de
facultades específicas, se pudiera argüir que sí existió dicha facultad,
entonces, “las tablas de sanciones” debieron haber sido aprobadas de facto por Decreto Legislativo y no por el Decreto Supremo 031-2009-EF.
2.- Así también,
porque el vicio detectado infringe el principio de
legalidad y el principio de reserva de ley previsto en el el artículo 2.24.d) in fine de la Constitución Política y a
consecuencia de ello la violación de la seguridad jurídica, del ordenamiento
jurídico de la Nación y del principio de separación de poderes señalado en los
artículos 38 y 43 respectivamente, de la misma norma suprema.
3.-En el mismo sentido, resulta inconstitucional
porque si mediante disposición de la Norma Suprema sólo por ley se pueden
aplicar sanciones y si al respecto aplicamos la máxima “nullum
crimen, nulla poena sine lege,”, tenemos entonces que la legalidad es
un límite a la
potestad punitiva del Estado; que la legalidad en sentido formal implica la
reserva absoluta de ley; y en sentido material implica la prohibición de que la
Administración dicte normas sancionatorias.
Por
consiguiente, la derivación para sancionar por Decreto Supremo establecida en
la segunda parte del Artículo 189° del D.L.1053 que, sin establecer condiciones
regulatorias de control y fiscalización, inconstitucionalmente, provee de carta
blanca a la Administración Aduanera para ejercer su potestad sancionatoria sin
límites ni parámetros de ninguna especie sobre los operadores de comercio
exterior, lo cual es un exceso inapropiado en un estado constitucional de
derecho, en el cual se proscribe el abuso del mismo conforme a lo dispuesto en
el último párrafo del Artículo 103 de la Carta: “La Constitución no ampara el
abuso del derecho”
En tal sentido, la norma cuestionada deviene en
ilegítima e inconstitucional, ante el nulo escrutinio del Poder Legislativo,- en especial de los
congresistas a cargo de la Comisión de Constitución que en cumplimiento de los
artículos 76°,81° y 90° del Reglamento del Congreso tuvo como misión y obligación verificar los
decretos legislativos provenientes de la delegación otorgada por Ley 29157 que, al no hacerlo, lamentablemente abdicó de
una de las funciones que por mandato constitucional le ha encargado la votación
del Pueblo, ante el evidente sinsentido del texto contenido en la segunda parte
del Artículo 189º del Decreto Legislativo 1053, que en ése extremo, ha excedido
los límites que derivan de la propia Constitución en materia de especificidad
de la delegación para legislar y en la reserva de Ley, pues el legislador
delegado –Ministerio de Economía y Finanzas- dando amplísima discrecionalidad a
la Superintendencia Nacional de Aduanas, ha establecido socapadamente, sin
ningún parámetro limitativo, que sea esa entidad la que disponga la creación de
sanciones y las modificaciones a las mismas; lo que se presenta como una
remisión normativa en blanco o de deslegalización, al permitir que sea dicha
administración aduanera, ni siquiera el MEF, la que finalmente establezca y
determine la materia sancionatoria constitucionalmente reservada
a la Ley, haciendo de juez y
parte, vulnerando con ello además el Principio de Jerarquía normativa de la Constitución
y de Separación de Poderes, originando caos y anarquía en la imposición y
regulación de sanciones a los operadores de comercio exterior .
Añadiremos como comentario adicional, la
percepción de desasosiego, desconcierto y de incertidumbre jurídica que se
siente en el entorno de los operadores
de comercio exterior decepcionados por la continua sumisión del Congreso para delegar sus funciones legislativas
al Poder Ejecutivo, mas, cuando su Comisión de Constitución no detecta y deja
pasar inadvertidamente las proposiciones sancionatorias inconstitucionales
introducidas inconsultamente, de contrabando, en el texto general de los decretos legislativos
expedidos por el Ministerio de Economía y Finanzas en favor de la Superintendencia de Aduanas para que esta entidad quede facultada para crear
e imponer sanciones mediante norma infralegal, tal como se ha venido haciendo
en repetidas ocasiones desde 1996 con el Decreto Legislativo 809, Artículo 102°,
segundo párrafo, cuyo texto dió a luz la primera “tabla de sanciones”
D.S.122-96-EF, el que luego fue sustituido
por el D.S.013-2005-EF y este a su vez remplazado por la actual “tabla
de Sanciones” D.S.031-2009-EF, con el cual se completan mas de 16 años de inconstitucionalidad en esta materia, pues
todos ellos entraron en vigencia sin solución de continuidad, es decir, sin
interrupciones en su aplicación, conservando su esencia ilegítima a lo largo de
la historia con sanciones absolutamente desproporcionadas contraviniendo los “Principios
de la potestad sancionadora” a
que se contrae el artículo 171° del Código Tributario que dice:
“La
Administración Tributaria ejercerá su facultad de imponer sanciones de acuerdo
con los principios de
legalidad, tipicidad, non bis in idem, proporcionalidad, no concurrencia de infracciones, y otros principios
aplicables.” y;
soslayando el
“Principio
de Razonabilidad” previsto y
desarrollado en la Ley del Procedimiento Administrativo General Ley 27444,
Título Preliminar Art.IV -1.4. . que establece:
1.4. Principio de razonabilidad.- “Las decisiones
de la autoridad administrativa, cuando creen
obligaciones, califiquen infracciones, impongan
sanciones, o establezcan restricciones
a los administrados, deben adaptarse
dentro de los límites de la facultad atribuida
y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que
respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción
de su cometido.”
Esta misma Ley, estimada por el Tribunal
Constitucional como “Ley de Desarrollo Constitucional”, en su Artículo
230 , concordante con su Artículo
229.2 establece los principios y garantías que todas las entidades públicas
deberán observar necesaria-mente para la aplicación de la potestad sancionadora
administrativa, de los cuales estimamos apropiado citar los siguientes
principios:
1. Legalidad.- Sólo por
norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente
previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de
aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad.
3.
Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la
conducta sancionable no resulte
más ventajosa para el infractor que cumplir las normas nfringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser
aplicadas deberán ser proporcionales al incumplimiento
calificado como infracción, debiendo observar los siguientes criterios que en orden de prelación se
señalan a efectos de su graduación:
a) La
gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido;
b) EI
perjuicio económico causado;
c) La
repetición y/o continuidad en la comisión de la infracción;
d)
Las circunstancias de la comisión de la infracción;
e) EI
beneficio ilegalmente obtenido; y
f) La
existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.
& DE LA
APLICACIÓN EN LA LEY DE ADUANAS DELOS PRINCIPIOS DE RESERVA DE LEY, DE RAZONABILIDAD Y SUS CRITERIOS DE
GRADUACION PREVISTOS EN LA LEY 27444
Estos principios y los criterios
de graduación a que se refiere
el párrafo precedente, no han sido tomados en consideración por quienes en
materia aduanera legislaron con relación a la tetralogía: “prohibición -/- obligación -/- infracción -/- sanción” inherente a todo el ius puniendi del estado; potestad sancionatoria de la Administración que, en sus dos vertientes, administrativa y penal debe
mantener la unidad material de la naturaleza del ius puniendi estatal y la necesidad
de respetar en su ejercicio los principios que al efecto ha acogido la
Constitución Política y que se entienden, por efecto de los principios de supremacía constitucional y
de fuerza normativa de la Constitución previsto en su artículo 51, como parte integrante del actual
ordenamiento jurídico.
Dada la evidente naturaleza común
de fuentes entre la vertiente penal y administrativa, en su ejercicio se debe
respetar los mismos principios de reserva de ley previa, legalidad
,taxatividad, tipicidad, ne bis in idem y presunción de inocencia entre otros.
Siendo así, aunque exista una dualidad
de sistemas represivos del Estado, en ambos casos, por su unidad de materia,
aunque el procedimiento sea distinto, se han de respetar estos principios de
fondo porque es el mismo ius puniendi del Estado el que actúa.
Entonces, los principios conocidos
generalmente como del derecho penal, hay que considerarlos como principios
generales del derecho sancionador, y tales principios tradicionales del derecho
penal se aplicarán mutatis mutandis a
la esfera sancionatoria administrativa.
En tal sentido, en virtud del
principio de reserva de ley y de legalidad exigibles para las sanciones,
ninguna resolución administrativa que imponga una sanción podría sustentarse en
una norma infralegal, tal como un
reglamento, una Tabla de Sanciones, una Resolución Ministerial o una directiva,
un instructivo o una circular. Una sanción impuesta a partir de un "tipo"
configurado en norma infralegal resulta claramente inconstitucional.
No es jurídicamente admisible considerar a los
reglamentos, resoluciones administrativas de todo orden, instructivos o
circulares como fuente de una conducta sancionable administrativamente pues no
tienen la jerarquía constitucional suficiente ni pueden exhibir la separación
de poderes apropiada para sustituir y reemplazar la reserva de Ley y; sobre
todo, que la Administración para aplicar sanciones a los administrados, forzosamente deberá cumplir con todos los
principios que provienen de la vertiente del Derecho Penal, especialmente con
los principios de proporcionalidad
(-Arts. VIII y X Princps.Grls. Cód.Penal -) y de razonabilidad ; y entre ellos,
“los criterios de graduación”
establecidos por la Ley del
Procedimiento Administrativo General citados supra.
Ahora
bien, aún cuando se legisla sobre “Gradualidad”
en el Artículo 204° del D.L. N° 1053 Ley General de Aduanas, y se dice :
“Las
sanciones establecidas en la presente Ley podrán ser aplicadas gradualmente en la forma y condiciones que
establezca la Administración Aduanera” ; (Ver
Resolución de Superintendencia N°473-2012/SUNAT/A publicada el 17/10/2012 en la
argumentación
contra el art.204°).
Nos
encontramos con que:
a) En puridad, concretamente hablando, nada se legisla en
dicho artículo sobre graduación
sancionatoria y peor aún, nuevamente se deriva a la discrecionalidad y
albedrío de funcionarios administrativos de mando medio, temas relacionados con
la actividad punitiva del estado persistiendo en la sistemática violación de
los principios de reserva de ley y otras
libertades sobre el tema ya tratado supra y;
b)
A consecuencia de lo anterior, los principios de proporcionalidad, de razonabili-dad
y los criterios de graduación referidos en el párrafo precedente no se han de percibir, de facto no existen, en la
Ley General de Aduanas ni en la ilegítima “tabla
de sanciones” cuestionada y;
c) En vista de los vicios y vacíos detectados, el
Artículo 204° del D.L.N°1053 cuyo texto es casi un calco del segundo párrafo
del Art.189, también deviene en ilegítimo e inconstitucional.
En ese orden, para ampliar el tema
e ilustrarlo, insertaremos algunas disposiciones sobre graduación de sanciones del
derecho comparado no previstas en nuestra normatividad aduanera .
Así, en las correspondientes a
Colombia, la norma califica las infracciones según su naturaleza y las
gradualiza según su gravedad entre leves, graves y gravísimas.
En lo que respecta a Chile, la
norma las separa entre reglamentarias y dolosas. Las sanciones reglamentarias
las gradualiza utilizando mayoritariamente la preposición “HASTA” señalando el grado
máximo de la sanción para cada item. En un caso exime de sanción.
Así
tenemos que el Estatuto Aduanero de Colombia estipula:
TITULO XV.
REGIMEN SANCIONATORIO
DISPOSICIONES GENERALES
El
presente Título, establece las infracciones administrativas aduaneras en que pueden incurrir los sujetos responsables de las obligaciones que se
consagran en el presente
Decreto. Así mismo, establece las sanciones aplicables por la comisión de dichas infracciones; las
causales que dan lugar a la aprehensión y decomiso de mercancías y los procedimientos administrativos para la
declaratoria de decomiso, para la
determinación e imposición de sanciones y para la formulación de Liquidaciones Oficiales. (..)
Las
infracciones administrativas aduaneras de que trata el presente Título serán sancionadas con multas, suspensión o
cancelación de la autorización, inscripción o habilitación
para ejercer actividades, según
corresponda a la naturaleza de la infracción y
a la gravedad de la falta. De acuerdo con lo anterior, las faltas se califican
como leves, graves y
gravísimas, respectivamente. (…)
En el mismo, sentido la
Ordenanza Aduanera de Chile establece:
De las infracciones a la Ordenanza, de sus penas y del procedimiento
para aplicarlas
Título
I
De
las infracciones a la Ordenanza
1.-
Disposiciones generales
Artículo 168.- Las infracciones a las
disposiciones de la presente Ordenanza o de otras de orden tributario cuyo cumplimiento y fiscalización corresponde al Servicio de
Aduanas, pueden ser de carácter
reglamentario o constitutivas de delito.
Artículo 172.- Cuando deba aplicarse multas con relación al valor de la mercancía, a falta de ésta se tomarán como referencia para
determinarlo, la factura comercial, el
conocimiento de embarque, el manifiesto, carta de porte, guía aérea o
cualquier otro documento original.
Cuando
no pueda acreditarse el valor de una mercancía en forma fehaciente, se tomará el valor
que corresponda o pudiera corresponder
a otras análogas. Este valor se calculará, considerando
el precio o costos medios, incluyendo
el flete, seguro y otros gastos hasta
el puerto de destino, teniendo
presente todos los elementos de dicho
valor en un mercado normal. Si ni
aún así pudiere determinarse el
valor, se aplicará una multa de hasta
206 Unidades Tributarias
Mensuales, destinándose, el producido de ellas, al fin dispuesto en el inciso final del artículo 174.
2.- De las contravenciones aduaneras y sus
sanciones
Artículo 173.- Las personas que
presenten con declaraciones erróneas
los manifiestos y demás documentos
a que se refiere el párrafo primero del
Título II del Libro II, serán castigadas con
una multa hasta del valor de
los derechos e impuestos de la mercancía entregada en exceso o en defecto.
Artículo 174.- Las personas que, en los documentos
de destinación aduanera a que
se refiere el Título V del Libro
II, hagan declaraciones que
representen menores derechos o impuestos
que los que corresponda aplicar, serán sancionadas con multa hasta el doble de la
diferencia resultante entre dichos tributos que
causen las mercancías y los que se habrían adeudado
según la declaración. Si los tributos que se originen de la
declaración errónea son mayores
o iguales que los que proceda
aplicar, o si la mercancía fuere extranjera
libre de derechos o impuestos, la multa
será hasta de 2% del valor de la
mercancía, salvo que el despachador,
con frecuencia y sin razones
justificadas, o habitualmente, haga alzadas declaraciones
de valores o indique partidas arancelarias equivocadas
con derechos iguales o mayores,
casos en que el máximo de la multa
aplicable será equivalente a la tasa establecida
para las verificaciones de aforo por
examen, en el artículo 85 o en el 86,
según corresponda. Si la mercancía
fuere nacional o nacionalizada, la
multa será hasta del 1% de su
valor.
Las diferencias que se establezcan
en virtud de lo dispuesto en el presente
artículo admitirán las
tolerancias de peso, capacidad o medida y de valor, que fijen los reglamentos.
Estas tolerancias serán
para el solo efecto de librar de la sanción, debiendo efectuarse los aforos sin considerarlas. La tolerancia se aplicará sobre lo declarado porcada mercancía, sin admitirse
compensación de unas con otras
en las diferencias en más y en menos en aquellas
de distinta especie, clase, calidad, aforo o valor.
Artículo 175.- Las personas que
incurran en error en las declaraciones de cualquier género que los empleados de Aduana les exijan con motivo
del ejercicio de sus facultades o en el desempeño
de sus funciones, ya sea con fines estadísticos o de información, serán
sancionadas con multa de hasta 1/2 Unidad Tributaria Mensual. Esta multa prescribirá en el
plazo de un año contado desde la fecha de la declaración
respectiva.
Artículo 176.- Las infracciones a la presente
Ordenanza no comprendidas en los artículos anteriores
de este Libro, siempre que no sean constitutivas de los delitos de fraude o contrabando, serán sancionadas con la multa que en cada caso se indica:
a)
La no presentación a la Aduana en la forma, número de ejemplares, en los plazos
y con las demás formalidades
prescritas, de los manifiestos o declaraciones, y en general de los documentos que reglamentariamente deben
presentarse, con una multa de hasta
5 Unidades Tributarias
Mensuales;
j)
El hecho de no permitir el cotejo, revisión o inspección de las mercancías en
el acto de su presentación a la
Aduana, con una multa de hasta 10
Unidades Tributarias Mensuales;
m)
La no presentación a la Aduana, al momento de pasar el control aduanero de
doble circuito (luz roja - luz verde),
de mercancías afectas a derechos que porten los viajeros, con una multa de
hasta el 80% del valor aduanero de las mercancías.
Para
fijar la multa se deberá atender al monto de los derechos e impuestos
involucrados, al número de
mercancías no declaradas, al valor de éstas, y además, si se trata de infractores reincidentes;
“ Artículo 177.- La
Aduana podrá eximir del pago de la multa, considerando las circunstancias que concurran
en cada caso, a quien incurriere en una contravención aduanera, pero pusiere este hecho en
su conocimiento antes de cualquier fiscalización o requerimiento por parte de
ella y pagare los derechos aduaneros
correspondientes.”
En la misma linea que se
persigue, estimamos pertinente manifestar que en la historia reciente, anterior
al Decreto Legislativo N°809 mediante el cual se dio inicio a la primera “Tabla de Sanciones Aduaneras”, las sanciones, como en la legislación
comparada, iban aparejadas a las infracciones en la misma Ley General de Aduanas
conforme se podrá apreciar de sus predecesores los Decretos Legislativos Nos. 722
y 503 . No se derivaban a norma infralegal ni se otorgaba a la Administración
Aduanera el goce de la discrecionalidad
absoluta, como sucede hasta ahora, a partir de lo previsto en la segunda parte
del artículo 102° del Decreto Legislativo N° 809.
Cabe agregar que la Ley 26557 del 27/12/1995
por la que se autorizó la promulgación del D.L.N° 809 Ley General de Aduanas,
solamente facultó al Poder Ejecutivo a legislar “sobre contribuciones, impuestos y normas tributarias a fin de
introducir ajustes técnicos y simplificar procedimientos”. No se facultó
para legislar sobre infracciones ni sanciones.
Así mismo la Ley 28079 del
27/09/2003 en su artículo 14° facultó al
Poder Ejecutivo solamente para “Modificar
la Ley General de Aduanas, así como las normas referidas a valoración aduanera
que permitan mejorar la recaudación y control del despacho aduanero, con el
objetivo de asegurar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y
aduaneras (…)”. Tampoco facultó a
legislar sobre infracciones ni sanciones como, inconstitucionalmente, si lo
hizo el Decreto Legislativo 951 modificatorio del D.L.809 con excepción de su
artículo 102°, cuya segunda parte: (..)”La
administración Aduanera aplicará las sanciones por la comisión de infracciones,
de acuerdo con las Tablas que se aprobarán por Decreto Supremo”, sirvió nuevamente como sustento de otra nueva
“tabla de sanciones”: el D.S.013-2005-EF publicado el 28/01/2005, nueve años
después que su antecesor el D.S.122-96-EF (¿?) sin ningún control ni
fiscalización por parte del Poder Legislativo. Es decir…un eterno círculo
vicioso.
En tal sentido, sobre la reserva de ley que venimos invocando, a continuación
nos permitimos insertar la parte pertinente de las sentencias del Tribunal
Constitucional que nos han servido de guía para solventar nuestros argumentos
sobre dicho principio vertidos en este
acápite del escrito, las cuales, “mutatis
mutandis” , podrían ser utilizadas para graficar lo expuesto supra.
EXP. N.º 2302-2003-AA/TC LIMA
INVERSIONES DREAMS S.A.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (…)
37.- “Al respecto, en el Fd. 20
de la STC 2762-2002-AA/TC, nos pronunciamos sobre este punto, y señalamos que
es evidente que el artículo 61°, en este extremo, ha excedido los límites que
derivan de la propia Constitución en materia de reserva de ley, pues el
legislador, dando carta abierta al Ejecutivo, ha establecido -sin ningún
parámetro limitativo como, por ejemplo, fijar topes– que sea este el que
disponga las modificaciones a las tasas; lo que se presenta como una remisión
normativa en blanco o deslegalización, permitiendo que sea la Administración la
que finalmente regule la materia originalmente reservada a la ley, vulnerando
con ello, además, el principio de jerarquía normativa.
En aquella oportunidad se amparó la demanda, dejándose sin efecto los
actos concretos de aplicación que hayan derivado del Decreto Supremo irregular.
Este es el criterio que corresponde aplicar en el presente caso, y, en
consecuencia, dejar sin efecto aquellas cobranzas que constan en autos y que
hayan sido derivadas de los efectos de la aplicación del inciso a) del artículo
9° del Decreto Supremo 095-96-EF, Reglamento del Impuesto Selectivo al Consumo
a los juegos de azar y apuestas.
Ello es así, en la medida que la alícuota también forma parte esencial
del hecho imponible; debido a que el quantum del impuesto está directamente
relacionado con el carácter no confiscatorio del impuesto. Elemento que sólo puede estar regulado de manera clara y precisa en
la ley. Lo que no obsta a que el Decreto Supremo pueda complementar al
mismo, en el marco, por ejemplo, de
topes máximos y mínimos que hubiera establecido la ley o de la forma de
determinación del monto.”
<<<<<<<<<<<<<<<>>>>>>>>>>>>>>>>>>
EXP. N.° 3303-2003-AA/TC LIMADURA GAS S.A.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (…)
7. “ En la STC N.°
2762-2002-AA/TC (Caso British American Tobacco), este Tribunal ha señalado que
la reserva de ley en materia tributaria es una reserva relativa, ya que puede
admitir excepcionalmente derivaciones al Reglamento, siempre y cuando los parámetros
estén claramente establecidos en la propia Ley. Asimismo, ha declarado que el
grado de concreción de los elementos esenciales del tributo en la Ley,es máximo
cuando regula el hecho imponible y menor cuando se trata de otros elementos; pero, en ningún caso, podrá aceptarse la
entrega en blanco de facultades al Ejecutivo para regular la materia.
La regulación del hecho imponible en abstracto –que requiere la máxima
observancia del principio de legalidad–, comprende la descripción del hecho
gravado (aspecto material), el sujeto acreedor y deudor del tributo (aspecto
personal), el momento del nacimiento de la obligación tributaria (aspecto
temporal), y el lugar de su acaecimiento (aspecto espacial).
. Para el Tribunal
Constitucional, plantear la posibilidad de incluir sujetos pasivos del tributo
a través de precisiones como la efectuada mediante la Resolución cuestionada, importaría no sólo la desnaturalización
del principio de legalidad y el vaciamiento de su contenido constitucional sino
que, además, significaría un evidente atentado contra un principio general del
derecho como es la seguridad jurídica, entendida como la suma de certeza,
legalidad, correcta interpretación de los preceptos constitucionales y ausencia
de cambios inopinados.”
<<<<<<<<<<<>>>>>>>>>>>>
EXP. N.° 6626-2006-PA/TC
TACNA IMPORTADORA Y EXPORTADORA
SC.R.L.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
59. “ Más aún también se aprecia carta abierta para regular componentes
del Régimen, tales como el propio monto de la percepción, a discrecionalidad
directa y exclusiva de la administración tributaria, anulándose, de este modo, cualquier posibilidad de que, por lo menos, sea
sujeto a un posterior juicio de legalidad, pues no existen criterios, límites
ni parámetros que permitan evaluar si la administración desbordó el contenido
de la ley. de este modo, podría llegarse al absurdo de que la sunatpueda
fijar porcentajes irrazonables, en los que no medie criterio técnico alguno y sobre
los cuales no deba ninguna explicación al legislador, dando muestra clara de la
deslegalización en blanco de la materia.
A este respecto hemos señalado que las percepciones del IGV, evaluadas
en el presente caso, tienen naturaleza de pagos a cuenta o anticipos, esto es,
son obligaciones de carácter temporal y no definitivo, como en el caso de los
tributos. No obstante, ello no exime al Legislador para que en su regulación
prescinda del principio de Reserva de Ley y habilite a un órgano administrativo
para su regulación.
60. Por lo antes expuesto el
Tribunal Constitucional coincide con lo sostenido por Osvaldo Casas7, en el
sentido de que“(...) la ejercitación de la facultad de instituir pagos a cuenta
de los tributos –anticipos, retenciones y percepciones– porparte de la
Administración no puede ser objeto de decisiones discrecionales, por lo que la
Ley debe reglar con la mayor precisión los márgenes dentro de los cuales pueden
instrumentarse las medidas (porcentajes máximos, topes, etc), para evitar que,
a través de estas prestaciones independientes del gravamen que en definitiva
deba ser oblado, se recree un sistema perverso que genere a los contribuyentes
sistemática y crónicamente saldos a favor, con
la consiguiente pérdida o disminución del capital de trabajo”.
61. En consecuencia no es que las
Resoluciones cuestionadas sean inconstitucionales por sí mismas, sino que la inconstitucionalidad proviene
de la norma legal que las habilita y les traslada el vicio. Por ello,
la adecuación de la formalidad del Régimen de Percepciones a los principios
constitucionales tributarios debe empezar por la propia Ley que le sirve de
base.”
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