DE LOS PRINCIPIOS DE RESERVA DE LEY Y LEGALIDAD
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
STC Nº O17-2OO6-PI/TC
10. “De otro lado, a pesar de que la parte demandante ha
propuesto que el examen de constitucionalidad de las normas impugnadas se
realice desde la perspectiva del análisis de los derechos fundamentales, este
Colegiado considera que previamente, debe tenerse en cuenta el principio de
libertad contenido en el artículo 2.24.a. de la Constitución, como
principio fundamental de nuestro ordenamiento constitucional.”
11. “Así, del artículo 2.24.a. de la Constitución, que
expresamente establece que “Toda persona tiene derecho (...) A la
libertad y a la seguridad personales. En consecuencia: (...) “Nadie
está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella
no prohíbe”, este Colegiado observa
que se ha establecido una reserva de
ley ordinaria –que se caracteriza por ser general y abstracta–, y que
por sus propias características vincula tanto a los poderes públicos como a los
órganos constitucionales autónomos y a todos los ciudadanos del Estado peruano;
en consecuencia, no puede pretenderse a través de una ordenanza municipal, cuya
eficacia está limitada y circunscrita al ámbito territorial sobre el que la
corporación municipal la emite, ejerce su jurisdicción administrativa.”
12. “ Esta reserva
de ley impone la obligación de que cualquier regulación que
pueda afectar o incidir en los derechos fundamentales, INCLUSO DE MANERA
INDIRECTA, debe ser objeto exclusivo
y excluyente de ley general y no de fuentes normativas de igual o inferior
jerarquía. En ese
sentido, cumple además una función de garantía individual al fijar límites a
las posibles intromisiones arbitrarias del Estado, en los espacios de libertad
de los ciudadanos.”
13. “A todo ello cabe agregar que el principio de reserva de
ley también ha sido recogido en el artículo 30. de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos,
cuando establece que: “
“Las
restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio
de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser
aplicadas sino conforme a las leyes que se dictaren por razones de interés
general y con el propósito para el cual han sido establecidas”
& SOBRE EL PRINCIPIO DE RESERVA
LEGAL EN LA DOCTRINA EMANADA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL CHILENO
En sentencia de nueve
de abril de 2003, El Tribunal Constitucional de Chile se refiere una vez más al
tema del principio de reserva legal, sistematizando la
doctrina sobre la materia, estableciendo los criterios de armonización de la
potestad legislativa con la potestad reglamentaria de ejecución del gobierno.
DECIMOSEXTO.
Que ilustra lo explicado en el considerando precedente lo afirmado, por este
Tribunal, en el considerando 26º de la sentencia pronunciada el 26 de abril de
1997 (Rol Nº 254), razón que justifica insertarlo a continuación:
"26º. Que, la Constitución establece que, en
ciertos casos, la regulación de algunas materias por parte del legislador no
debe tener la misma amplitud y profundidad que otras. Es por ello que hay casos
en que la fuerza de la reserva legal puede ser calificada de absoluta o
relativa. En este último caso, incumbe un mayor campo de acción a la potestad
reglamentaria subordinada, siendo propio de la ley señalar sólo las bases,
criterios o parámetros generales que encuadran el ejercicio de aquella
potestad. Ello ocurre cada vez que la
Constitución emplea expresiones como «con arreglo a la ley», «de acuerdo con
las leyes», «con sujeción a la ley», «de acuerdo a lo que determine la ley» o
«en conformidad a la ley», v.g. en los artículos 10, Nº 4; 24 inciso
segundo; 32, Nº 22; 87 y 94 de la Constitución en vigor";
DECIMOSÉPTIMO. Que
se desprende del considerando anterior que, cuando la Carta Fundamental ha
previsto la reserva legal con carácter más absoluto, la regulación del asunto
respectivo por el legislador debe ser hecha con la mayor amplitud, profundidad
y precisión que resulte compatible con las características de la ley como una
categoría, diferenciada e inconfundible, de norma jurídica;
DECIMOCTAVO.
Que en la situación recién explicada el Poder Constituyente exige el desempeño de la función legislativa
con un grado mayor de rigurosidad en la amplitud de la temática regulada,
minuciosidad de la normativa que dicta, profundidad o grado de elaboración en
los textos preceptivos que aprueba, pronunciamientos sobre conceptos,
requisitos, procedimientos y control de las regulaciones acordadas y otras
cualidades que obligan a reconocer que, el ámbito de la potestad reglamentaria
de ejecución, se halla más restringido o subordinado;
DECIMONOVENO. Que abocado al
cumplimiento cabal de la exigencia constitucional explicada, el legislador debe
conciliar la generalidad, abstracción e igualdad de la ley, así como sus
características de normativa básica y permanente, por un lado, con la
incorporación a su texto de los principios y preceptos, sean científicos,
técnicos o de otra naturaleza, que permitan, sobre todo a los órganos de
control de supremacía, concluir que el mandato constitucional ha sido plena y
no sólo parcialmente cumplido. No puede la ley, por ende, reputarse tal
en su forma y sustancia si el legislador ha creído haber realizado su función
con meros enunciados globales, plasmados en cláusulas abiertas, o a través de
fórmulas que se remiten, en blanco, a la potestad reglamentaria, sea aduciendo
o no que se trata de asuntos mutables, complejos o circunstanciales. Obrar así
implica, en realidad, ampliar el margen limitado que cabe reconocer a la
discrecionalidad administrativa, con detrimento ostensible de la seguridad
jurídica;
VIGÉSIMO.
Que la tesis explicada en los considerandos precedentes ha sido sostenida por
este Tribunal, por ejemplo en el considerando 40º de la sentencia Rol Nº 325,
cuyo texto conviene transcribir:
"40º.
Que, en este sentido es necesario reiterar el criterio que ha sostenido este
Tribunal en cuanto a que las disposiciones legales que regulen el ejercicio de
estos derechos, deben reunir los requisitos de "determinación" y
"especificidad". El primero exige que los derechos que puedan ser
afectados se señalen, en forma concreta, en la norma legal; y el segundo
requiere que la misma indique, de manera precisa, las medidas especiales que se
puedan adoptar con tal finalidad.Por último, los derechos no podrán ser
afectados en su esencia, ni imponerles condiciones, tributos o requisitos que
impidan su libre ejercicio.Cumplidas que sean dichas exigencias, es posible y
lícito que el Poder Ejecutivo haga uso de su potestad reglamentaria de
ejecución, pormenorizando y particularizando, en los aspectos instrumentales,
la norma para hacer así posible el mandato legal";
VIGÉSIMO
PRIMERO. Que
la regulación legislativa del ejercicio del derecho de propiedad se halla, en
variados aspectos, sometida al principio de reserva y dominio legal, en
el sentido dual o copulativo que ha sido explicado, es decir, tanto en sus
disposiciones comunes o generales, previstas en los artículos 32 Nº 8, 60 y 19
Nº 26 de la Constitución, como en sus preceptos específicos. Así sucede, por
ejemplo, a propósito del establecimiento de las limitaciones y obligaciones del
dominio, derivadas de la función social que le es intrínseca, de acuerdo a lo
mandado en el artículo 19 Nº 24 inciso segundo de ella. En efecto, la
disposición recién aludida, concerniente a la propiedad, preceptúa que
"Sólo la ley puede establecer (. . .) las limitaciones y obligaciones que
deriven de su función social", mencionando, en seguida, las cinco causales
genéricas, pero taxativas, invocando una o más de las cuales el legislador se
halla habilitado para imponer tales delimitaciones o restricciones por el
motivo advertido;
VIGÉSIMO
SEGUNDO. Que,
obviamente, donde la Carta Fundamental
ha previsto el doble principio de reserva y dominio legal descrito, lo
ha hecho con la deliberada voluntad de fortalecer o reforzar la exigencia que
conlleva ese principio, excluyendo, o restringiendo, cualquier injerencia de la
potestad reglamentaria en la materia. En consecuencia y con
análogo sentido de estricto rigor deberá ser interpretada y aplicada la norma
general de la Constitución que contempla tal potestad reglamentaria de
ejecución, porque no puede ser
regulado a través de ella cuanto, reiterada y claramente, el Poder Constituyente ha confiado, con cualidad privativa e
indelegable, al dominio de la ley;
VIGÉSIMO
TERCERO. Que la potestad reglamentaria, en su especie o
modalidad de ejecución de los preceptos legales, es la única que resulta
procedente invocar en relación con las limitaciones y obligaciones intrínsecas
a la función social del dominio. Sin embargo, menester es precisar que ella
puede ser convocada por el legislador, o ejercida por el Presidente de la
República, nada más que para reglar cuestiones de detalle, de relevancia
secundaria o adjetiva, cercanas a situaciones casuísticas o cambiantes,
respecto de todas las cuales la generalidad, abstracción, carácter innovador y
básico de la ley impiden o vuelven difícil regular. Tal intervención reglamentaria, por consiguiente, puede
desenvolverse válidamente sólo en función de las pormenorizaciones que la
ejecución de la ley exige para ser llevada a la práctica;
VIGÉSIMO
CUARTO. Que en semejante orden de ideas cabe advertir que la
expuesta ha sido la doctrina constantemente sostenida por este Tribunal
Constitucional. Suficiente es mencionar aquí, como evidencia de lo dicho, entre
otras, las sentencias siguientes: considerandos 16º a 20º del Rol Nº 146;
considerandos 8º al 15º del Rol Nº 167; y considerando 12 letra d) del Rol Nº
185. Singularmente clara es la conclusión que, resumiendo tan prolongada e
invariable línea jurisprudencial, se lee en los considerandos 4º y 9º de la
sentencia enrolada con el Nº 253:
"4º.
Que de la simple lectura de las normas reproducidas en los considerandos
precedentes, se infiere con nitidez que los artículos pertinentes de la
Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones sólo se han limitado a cumplir,
rigurosamente, con lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley, a fin de que ésta
pueda producir plenos efectos jurídicos. En esta forma la actividad del Organo
Gubernamental aparece enmarcada dentro de las atribuciones denominadas por el
artículo 32, Nº 8, de ]a Carta Fundamental como «Potestad Reglamentaria de
Ejecución» y que se contrapone a la llamada «Potestad Reglamentaria Autónoma».
De esta manera una - la ley - y otro - el reglamento - conforman un solo todo
jurídicamente armónico, están indisolublemente unidos y en conjunto versan
sobre la materia relativa a las cesiones o destinaciones gratuitas de terrenos
inherentes a toda urbanización. Pretender desvincular el artículo 70 de la ley,
de las normas reglamentarias objetadas, es negar una realidad jurídica
evidente. Esta realidad normativa, el intérprete de la Constitución no puede
ignorarla, pues se impone como una absoluta necesidad para resolver
adecuadamente sobre la constitucionalidad de los preceptos en juego, a la luz
de las disposiciones constitucionales."
"9º.
Que, sin embargo, esta tesis no es absoluta, pues en el evento que el
reglamento se apartara de la ley en consonancia con la cual se dicta, se
produce la desvinculación de uno y otra, ya que dejan de constituir un todo
jurídicamente armónico que da lugar a una realidad jurídica evidente, para
transformarse en partes de una relación ley-decreto reglamentario que se
contrastan y se repudian. En esta hipótesis, desaparece el fundamento de la
tesis que se ha venido desarrollando y, por ende, se exceptúa de ella, porque
el reglamento puede ser objetado, en conformidad con lo prescrito en el
artículo 82, Nº 5, de la Carta Fundamental, ya que su enjuiciamiento constitucional
se efectuaría sin que ello importe una intromisión de este Tribunal en un acto
legislativo.”
En este orden de
ideas, debemos entender que el
reglamento contraría la ley no sólo cuando está en pugna con su texto expreso
sino, también, cuando su contenido desborde el marco de posibilidades
regulatorias que brinda la Constitución; tratándose del derecho de propiedad,
por ejemplo, cuando él fuere vulnerado en su esencia. En efecto, la ley
hace una remisión al reglamento de ejecución para que complemente, bajo ciertas
directrices, su contenido básico; pero al propio tiempo lleva ínsita la
obligación de que la regulación reglamentaria no vulnere el derecho que la
Constitución asegura a todas las personas, en este caso, en su artículo 19, Nº
24, y, Nº 26, ya que no resulta «razonable» aceptar que el legislador ha
encomendado al reglamento dictar normas que pugnen con la Carta Fundamental. Lo
anterior corresponde a lo que en doctrina se denomina «razonabilidad técnica»,
y que en el caso que nos ocupa se traduce en una apropiada adecuación entre los
fines postulados por la ley y los medios que planifica el reglamento para
lograrlos. En otras palabras, debe
existir una correspondencia entre las obligaciones que la norma impone y los
propósitos que la ley quiere alcanzar.";
VIGÉSIMO
QUINTO. Que la mayor parte de la doctrina nacional y
extranjera confluyen en la tesis antes desarrollada.
Efectivamente y con ánimo ilustrativo, se transcribe a
continuación lo expuesto por el Sr. Enrique Rajevic Mosler en su monografía
"La Propiedad Privada y los Derechos Adquiridos ante la Planificación
Urbana", publicada en la Revista Chilena de Derecho,
volumen 25, Nº 1 (1998) pp. 109:
"Las materias comprendidas en el "dominio
legal" deben ser desarrolladas por preceptos legales hasta el máximo de
determinación posible, esto es, hasta donde lo permita la generalidad que
caracteriza a las leyes, debiendo especificar la ley _además- los criterios
materiales y técnicos que debe utilizar el administrador en sus decisiones. El papel del reglamento es absolutamente
subsidiario, y sólo puede ejecutar las disposiciones legales: jamás crear
nuevas limitaciones o regulaciones independientes del texto legal.
Asimismo, la ley debe contener suficientes referencias normativas, de orden
formal y material, para generar certeza sobre la actuación administrativa
y permitir su contraste jurisdiccional en forma sencilla."
Con el mismo
propósito se transcribe en seguida lo escrito por Eduardo García de Enterría y
Tomás-Ramón Fernández en el tomo I de su libro Curso de Derecho
Administrativo (Madrid, Ed. Civitas, 1983) p. 242:
"(. . .) si la propiedad y la libertad constituyen
las verdaderas materias reservadas a la Ley, resulta entonces que toda norma
interpretativa impuesta (..), en cuanto implica una restricción de su
libertad, debe ser objeto de una Ley y no entra entre las posibilidades del Reglamento por sí solo. La obligación de observar una determinada
conducta o de proscribir otra cualquiera sólo puede legitimarse en la Ley, como
la exacción de cualquier porción patrimonial o la limitación o intervención
sobre las propiedades y bienes (.
. .). Más adelante agrega, en relación a la potestad reglamentaria, que
"(. . .)vendría a ser una normación secundaria, complementaria y no
independiente de la Ley, y que sólo por la expresa apelación de ésta (y con la
determinación de contenido que ésta ha de incluir) puede ponerse en
movimiento.";
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